由于资不抵债，国家要怎样控制债务风险

一、加快经济体制改革的步伐，尽快实现经济性分权 一是地方政府要尽快退出竞争性领域。按照市场经济的要求，政府的职能应主要限于作为市场竞争的裁判，公平、公开、公正地维持市场秩序，弥补市场机制本身存在的缺陷，提供公共产品和公共服务，对于市场机制能有效发挥作用的领域，政府一般不再介入。因此，就竞争性领域而言，其配置资源的主导机制理当是市场机制。而事实上，对于地方政府，特别是市县级政府而言，不仅其所属的绝大部分业处于竞争性领域内，而且这些企业多为些小企业，根据国家“抓大放小”的国有企业战略改组的大政策，也应当属于放开之列。应当看到，在目前我国经济处于不景气的时期，地方国有企业在强大的竟争压力下，亏损状况日益严重，由此带来的亏损补贴也日益增大，因此，转变地方政府职能，实现政企分开的最佳时机已经来临。而且事实上，许多地方政府早己经自愿或被迫地踏上了国有企业民营化的进程。 二是地方政府的经济行为要尽快从“替代市场”转变到“服务市场”的行为上来。随着区域性市场的初具规模，地方政府对市场机制的过多替代，只会日益削弱地方经济发展的后劲。所以，今后地方政府在抓好各类市场硬件建设的同时，应将其工作重点转向健全市场正常运行所必需的各类软件。如建立健全各类市场交易的规则，维护市场公平交易、公平竞争的秩序，保护市场主体的财产权利;培育各类行业管理组织和市场中介组织，充分发挥其在市场中的服务功能、监督管理功能及沟通企业、市场与政府的功能，为政府还权于市场创造条件。在中介组织的培育中，要保证其民间组织的独立性，切忌将其培育成“准政府机构”成为政府不规范的市场干预的新手段;扶持和引导各类流通组织形式的创新，改变市场组织化水平低，市场交易扩展受阻的状况等。二、完善财政体制，合理划分财权与事权的范围 一是要进一步明晰中央与地方政府以及各级地方政府之间的事权划分。应该由中央政府承担的，在划分责任时，明确由中央承担。各级政府都应遵循“谁出政策谁拿钱”的原则，改变“中央出政策，地方出资金”的局面。多数国家对各级政府的事权、财权划分都由宪法和法律做出了明确的规定，明确了各级政府的责任，避免了不必要的相互推楼和争取资金的不正当手段。我国在加强地方政府性债务的管理中，应当借鉴这方面的经验，完善预算法、转移支付法规，以立法形式明确各级政府的事权财权，硬化预算约束，规范政府举债和担保行为，加强地方债务的法制化管理。应当看到，对中央政府与地方政府以及各级地方政府之间的事权范围和支出职责，包括债务责任的进一步明晰和合理划分，不仅可以促进各级政府之间财权与事权的统一，而且可以减少各级政府间的“侵权”行为，增强各级地方政府的偿债意识，防止地方政府债务规模的失控，为规范各级地方政府的举债行为创造条件。 二是完善地方税收体系，不断提高地方税收收入在财政收入中的比重。地方政府财政收入不能满足地方财政支出的需要，是导致地方政府举债的重要原因。因此，为了防范新的、不合理地方债务的累积，应当保证地方能够通过正常、规范的收入来源确保其正常的支出需要。要增加地方财政收入，必须完善地方税体系，具体措施如下：第一，引入不动产税。在省级以营业税为财源支柱的同时，市、县级以财产税为财源支柱。不动产税是最适合基层地方政府掌握的税种。这类不动产税可形成非常稳定的税源，只要地方政府一心一意优化投资环境，自己地界上的不动产就会不断升值，每隔3-5年重新评估一次税基，地方政府的财源就会随着投资环境的改善不断扩大。地方政府职能的重点和其财源的培养吻合，正好适应政府职能和财政职能调整的政策导向。在市场经济条件下，地方政府应该看重的是优化投资环境，使辖区里的繁荣程度提升，房地产不断升值，同时扩大了自己的税源，而形成稳定的大宗的财政收入来源。第二，赋予地方政府一定的税收立法权。地方政府可以根据本地区的实际情况，对具有地方区域特点的税源开征新税种，提高税收收入。 三是加大一般性转移支付力度。中央、省、市各级财政都要加大一般性转移支付力度。从经济角度看，目前县乡财政乏力是我国市场经济向纵深发展、调整和优化经济结构过程中所必须付出的代价，有利于国民经济和国家财政的长远发展。因此，在此过程中，上级财政给予必要支持不仅是必要的，而且是完全应该的。税费改革后，贫困地区的财力缺口进一步加大，乡镇一级财政收入规模缩小，财政欠发工资问题突出，乡镇人员工资和公用经费急需要由上级通过规范的转移支付解决。建议中央考虑贫困地区的实际困难，加大转移支付力度，在资金上予以倾斜照顾。在此基础上，省级和有条件的市也应该积极想方设法，拿出一定的资金，通过转移支付给予适当补助。三、强化地方政府债务风险管理 1、完善地方政府债务管理体系 一是对政府债务进行归口管理。财政部门应担负起本地区政府债务的统一管理职责，改善目前政府债务多头管理，各自为政，权责不明的现状，同时加强对各部门及各类债务的监管。其债务管理职责主要包括：制定政府债务中长期规划和年度计划，控制地方政府债务的总体规模；调整和优化政府债务结构与债务种类，降低债务风险和融资成本；统一筹集和调度债务偿还资金，确保政府债务的偿还能力；监督各部门对债务资金的使用等。 二是统一地方政府债务的决策权。在目前地方人大普遍未对政府债务实行实质性审查监督的情况下，直接显性债务的举债决策权应控制在政府手中。政府各职能部门可以提出举借债务的申请，讲清楚债务的用途、实施项目的可行性，但最终是否举债的决定权应收归政府。只有这样才能从源头上控制债务总量，杜绝债出多门的现象。 三是建立政府债务的管理制度。一是建立“借用还”与“权责利”相统一的债务管理体制；二是建立举债评审制度，对举债规模、项目、成本、偿债渠道等进行评审论证，避免盲目性和随意性；三是建立偿债责任制和责任追究制度，对债务的使用偿还要签订责任状，明确权利、义务、责任，对盲目举债，搞低水平的重复建设，造成损失浪费，或因工作失职，造成无法按期还本付息，要追究直接责任人的责任。同时要将债务的借、用、还纳入领导干部任期经济责任审计的范围，作为评价、考核、任用干部的一项指标。 四是统一地方政府债务的统计和上报口径。中央和省级政府应尽快研究和确定地方债务的统计和上报口径，明确债务分类，采取措施强制下级政府上报债务情况。只有在分类科学、统计真实的基础上，才能准确地评估债务情况，及时防范和化解债务风险。 2、科学调控地方政府债务规模 地方政府债务方面存在的矛盾和问题积累日久，只能徐图整治，不宜笼统采取“急刹车”式的解决办法，以避免造成社会震荡，影响经济的持续发展。就中央政府而言，要加强对地方政府债务的监督检查，督促地方清理过去的隐性债务，严格执行地方政府不得举债或变相举债、不得为企业举债担保的规定。鉴于中央转贷债务在地方政府债务构成中的地位，中央政府安排转贷资金时，还应着力调控转贷的地区结构，既要考虑该地区借款的信誉，更要考虑其建设性综合财力水平、现有总债务规模和综合偿债能力，对债务负担已经很沉重的地区，严格控制其新增转贷类债务，避免出现局部地区债务负担过重的情况。地方政府债务尤其是违规举债问题的解决，要以县乡为重点，“先刹车、后消肿”，遏制政府债务动之过快增长势头，同时，积极倡导“减债也是政绩”的行政理念，督促各地严格执行地方政府不得举债或变相举债、不得为企业举债担保的规定。在现行法规制度的基础上，采取增加收入、调整和压缩支出、清收债权、核减债务等多种办法，逐步推进、分年实施，大力消化长期积累的巨额政府债务。 3、建立地方政府债务偿还基金 一个负责任、有信用的地方政府，对于偿还债务通常要在三个方面下功夫。一是增强项目单位的还款责任和还债能力。大部分政府债务项目主要体现是长远效益和社会效益，但也有一些项目建成投产即后有一定的经济效益，要统筹部分收益资金用于还债。二是财政压缩相关部门的预算支出，挤出财力用于还债。运用债务在一定意义上是将未来的支出提前安排，因此应该对以后的支出进行压缩。一般情况下，应对相关部门预算中的项目支出预算进行调整，而对其基本支出预算要给予保障。三是增加财政收入，加大资金统筹力度，增强偿债能力，同时在编制预算中通盘考虑各项政府债务的偿债需求。建立偿债基金是确保政府信誉和财政可持续发展的必要措施。各级财政部门应根据本地区的需要，确定每年筹集还债准备金的数额，最少应保证偿付当年债务本息所需的风险准备。偿债基金的资金来源主要是：各级财政部门根据需要，通过财政预算安排一部分；债务项目建成后产生的收益；纳入预算管理的政府性基金；预算外资金中用于相关建设的部分；债务资金的存款利息净收入，等等。偿债基金的主要用途，一是垫付尚未产生效益的债务项目或下一级政府暂时无力偿还的到期债务。二是偿还因自然灾害等不可抗拒原因，致使债务项目丧失还款能力，且本级债务人亦无法偿还的债务。三是偿还已列入本级财政预算偿还计划的债务。偿债基金由财政部门建立并管理，同时接受审计监督。偿债基金用于垫付应还债务时，下一级债务人必须与财政部门签订借款协议，并制订切实可行的还款计划。偿债基金纳入同级财政部门预算会计核算，实行专户管理。

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