城镇低效用地法律法规

1.关于深入推进城镇低效用地再开发的指导意见（试行）

此外，仅从《指导意见》文本看，程序事项并未得到重视。

城镇低效用地再开发，沿用的是征地拆迁的老套路？还是自成体系，有自己的一套运行程序？在本文看来，城镇低效用地再开发，本质上与征地拆迁如出一辙，都是“推倒旧的，建立新的”，只是对象发生了改变。因而，沿用征地拆迁的一套程序是符合逻辑的选择。

况且，经过十几年的运行实践，征地拆迁制度已经较为成熟，并且对被拆迁人权益的保护也是有目共睹，沿用这一做法，能有效降低制度成本，有效规避选择新做法的风险。即便如此，其也不可能与征地拆迁程序一模一样。

“一是鼓励原国有土地使用权人自主或联合改造开发，二是积极引导城中村集体建设用地改造开发，三是鼓励产业转型升级优化用地结构，四是鼓励集中成片开发，五是加强公共设施和民生项目建设。 ”似此名目繁多的再开发事由，由于主体不一样、目的不一样，不可能适用同一种程序进行操作。

那么，关于这些再开发模式，其究竟按照何种流程展开，也是一个亟待解决的问题。 总之，《指导意见》名副其实，“指导作用”居多。

在形成较为完备、细致的法律法规配套措施之前，该《指导意见》本身不会对拆迁现状改变很多，但是可以得知风向已经逐渐向明朗化发展。 同时，该《指导意见》是对上海环境整治项目、浙江三改一拆项目的正确性背书，虽然也指出了政府执法应当注重合理性、以及历史遗留问题。

但能否真正贯彻《指导意见》的理念、坚持以人为本，妥善解决民生问题，是该项政策实施效果的关键所在。 《指导意见》中的这一句话很有意思，“在此，也真诚希望各家媒体、各位记者朋友加强正面宣传”。

我们不会习惯性批评，我们也不是只会唱赞歌，我们只会凭着事实说话，而事实，永远是最好的正面宣传。在此，也真诚希望各家媒体、各位记者朋友加强正面宣传的同时，随时总结经验；发挥监督优势，及时发现问题，积极支持引导城镇低效用地再开发工作沿着正确的方向，取得扎实、进步、丰富的成果，有效促进经济社会持续健康发展。

对于，这一《指导意见》在实践中能多大程度的为百姓解决问题，我们拭目以待。

2.低效用地如何界定

一、低效用地界定范围：

城镇低效用地是指城镇中布局散乱、设施落后、利用粗放、用途不合理的存量建设用地，包括低效产业用地（含工业、仓储、物流、科研等用途，下同）、低效商业用地、旧城用地、旧村用地和其他低效用地等五类。

1、低效用地的范围

(1)国家产业政策规定的禁止类、淘汰类产业用地；

(2)不符合安全生产和环保要求的用地；

(3)“退二进三”产业用地；

(4)布局散乱、设施落后，规划确定改造的城镇、厂矿和城中村等。

2、明确定义分类

(1)低效产业用地指：国家产业政策规定的禁止类、淘汰类产业用地；不符合安全生产和环保要求的产业用地；建筑物和构筑物存在严重安全隐患的产业用地；列入市、区工业布局调整计划，待搬迁及“退二进三”的产业用地；土地利用强度、土地产出率等指标较低的产业用地；废弃露采矿山用地。

(2)旧城用地指：布局散乱、设施落后，不具有保留价值的城市规划确定按片区实施改造的旧城区、城中村、危旧房用地。

(3)旧村用地指：土地利用总体规划确定的城镇建设用地范围内布局散乱、设施落后，需要改造的村庄用地。

(4)低效商业用地指：建筑物存在严重安全隐患、土地利用强度较低、不符合城市规划功能定位和要求的商业、办公、酒店等非住宅类经营性用地。

(5)其他低效用地指：除以上四类以外的利用效率较低、不符合城市规划要求的用地；依据城乡建设规划可利用的边角地、夹心地、插花地等零星用地。

二、可行的评价指标意义

日前，中央全面深化改革领导小组、国务院审定了《关于深入推进城镇低效用地再开发的指导意见（试行）》并由国土资源部印发实施。根据指导意见，我国将着力改变城镇低效用地再开发主要由政府主导的现状，鼓励土地权利人和社会资本自主、参与开发，调动各方参与改造开发的积极性。

指导意见提出五条激励政策：

1、鼓励原国有土地使用权人通过自主、联营、入股、转让等多种方式对其使用的国有建设用地进行改造开发；

2、鼓励农村集体经济组织和原集体建设用地使用权利人积极参与；

3、鼓励产业转型升级优化用地结构，对企业“退二进三”、迁址重建的，要求各地在用地选址、土地审批、用地规模等方面给予积极支持；

4、鼓励市场主体收购相邻多宗低效利用地块，申请集中改造开发；

5、明确要求加强公共设施和民生项目建设，优先安排一定比例用地，用于基础设施、市政设施、公益事业建设，各地可进一步给予适当政策奖励。

我国一些地方，城镇外延式扩张与存量土地低效利用状况并存，城镇建设用地闲置浪费现象多有存在，个别地区甚至出现空城、鬼城。《国家新型城镇化规划（2014-2020年）》

3.城镇低效用地

城镇低效用地一般用于再次开发，再次开发主要有以下意义：

第一，实施西部大开发战略是实现我国现代化建设战略目标的必然要求。我国西部地区人均国内生产总值仅相当于全国水平的67.8%左右，尚未实现温饱的贫困人口大部分也分布于这一地区。如果不改变这种欠发达状况，将会拖延全国实现现代化的步伐。没有西部的现代化，全国的现代化就不完整。

第二，实施西部大开发战略是缩小地区差距，实现共同富裕的社会主义本质的要求。社会主义的本质是解放生产力，发展生产力，消灭剥削，消除两极分化，最终达到共同富裕。走社会主义道路，就要逐步实现共同富裕。东部地区在过去优惠政策的支持下得到了较快的发展。21世纪初，在继续加快东部沿海地区经济发展的同时，实施西部开发战略，是促进东西部经济协调发展，逐步缩小东西部经济差距，最终实现共同富裕的目标。

第三，实施西部大开发战略是进一步扩大国内需求，保持国民经济持续快速健康发展的重要途径。西部地域广大，自然资源丰富，有巨大的发展潜力，也是一个巨大的潜在市场。开发西部，既可以为扩大国内需求提供巨大的潜在市场，创造大量的就业机会，又可以发展西部地区的特色经济，促进各种资源的合理配置和流动，形成国民经济持续发展的重要支持力量。

第四，实施西部大开发战略是全面贯彻实施可持续发展战略的重大举措。大力加强环境污染综合治理和加快改善生态环境是21世纪我国全面推进实施可持续发展战略的重要内容。西部地区是我国长江、黄河的发源地，其水资源的开发利用情况对于保证中下游地区水资源供应和防治洪涝灾害具有举足轻重的影响。在西部大开发中尽快遏制生态环境恶化趋势，不仅对西部，而且对改善全国生态环境，实施可持续发展战略，都具有不可替代的重要作用。

第五，实施西部大开发战略是保持社会稳定、民族团结和边疆安全的迫切要求。西部地区与周边十多个国家接壤，边境线长，聚居的少数民族比较集中。只有边疆民族地区的经济和社会发展了，各族人民的生活水平不断提高，才能为加强民族团结和巩固边疆奠定坚实的物质和思想基础，为全国的经济建设提供稳定的政治和社会环境。

第六，实施西部大开发战略是适应国内外经济结构调整的需要。世纪之交，经济结构和产业结构的大调整已在世界范围普遍展开。实施西部大开发，可以充分发挥西部地区市场潜在大、各种资源丰富和劳动力成本低的比较优势，为全国经济结构调整和产业结构优化，提供广阔的空间和新的市场。

4.城镇低效用地

城镇低效用地一般用于再次开发，再次开发主要有以下意义：第一，实施西部大开发战略是实现我国现代化建设战略目标的必然要求。

我国西部地区人均国内生产总值仅相当于全国水平的67.8%左右，尚未实现温饱的贫困人口大部分也分布于这一地区。如果不改变这种欠发达状况，将会拖延全国实现现代化的步伐。

没有西部的现代化，全国的现代化就不完整。 第二，实施西部大开发战略是缩小地区差距，实现共同富裕的社会主义本质的要求。

社会主义的本质是解放生产力，发展生产力，消灭剥削，消除两极分化，最终达到共同富裕。走社会主义道路，就要逐步实现共同富裕。

东部地区在过去优惠政策的支持下得到了较快的发展。21世纪初，在继续加快东部沿海地区经济发展的同时，实施西部开发战略，是促进东西部经济协调发展，逐步缩小东西部经济差距，最终实现共同富裕的目标。

第三，实施西部大开发战略是进一步扩大国内需求，保持国民经济持续快速健康发展的重要途径。西部地域广大，自然资源丰富，有巨大的发展潜力，也是一个巨大的潜在市场。

开发西部，既可以为扩大国内需求提供巨大的潜在市场，创造大量的就业机会，又可以发展西部地区的特色经济，促进各种资源的合理配置和流动，形成国民经济持续发展的重要支持力量。 第四，实施西部大开发战略是全面贯彻实施可持续发展战略的重大举措。

大力加强环境污染综合治理和加快改善生态环境是21世纪我国全面推进实施可持续发展战略的重要内容。西部地区是我国长江、黄河的发源地，其水资源的开发利用情况对于保证中下游地区水资源供应和防治洪涝灾害具有举足轻重的影响。

在西部大开发中尽快遏制生态环境恶化趋势，不仅对西部，而且对改善全国生态环境，实施可持续发展战略，都具有不可替代的重要作用。 第五，实施西部大开发战略是保持社会稳定、民族团结和边疆安全的迫切要求。

西部地区与周边十多个国家接壤，边境线长，聚居的少数民族比较集中。只有边疆民族地区的经济和社会发展了，各族人民的生活水平不断提高，才能为加强民族团结和巩固边疆奠定坚实的物质和思想基础，为全国的经济建设提供稳定的政治和社会环境。

第六，实施西部大开发战略是适应国内外经济结构调整的需要。世纪之交，经济结构和产业结构的大调整已在世界范围普遍展开。

实施西部大开发，可以充分发挥西部地区市场潜在大、各种资源丰富和劳动力成本低的比较优势，为全国经济结构调整和产业结构优化，提供广阔的空间和新的市场。

5.这个有法律依据吗

违章建筑一般都是指违反《土地管理法》、《城乡规划法》、《村庄和集镇规划建设管理条例》等相关法律法规的规定动工建造的房屋及设施。以下五类违章建筑不会被拆除，可以列入暂缓拆除的范围。

1.农村村民其违法建筑拆除后无房居住的或者住房面积低于本地住房困难标准的（保障老百姓的基本住房需求，可以说是政府应该履行的兜底职能，这也体现了以人为本的理念）；

2.农村非法“一户多宅”但符合条件可以通过分户处置的（如果符合分户的条件，分户之后，就可以申请新的宅基地，所以没必要拆除）；

看文拉到底，处处有精彩！

仿佛闯入迷宫，清水河公园太过硕大，不须赘言，仅凭问讯是难以释疑解惑，只能凭借自己脚步去丈量，但要游览出个所以然，尚须费些功夫，毕竟，一看导览图，那密如蛛网的几十上百名号，一二三号门入口，就能把你的脑袋晃晕，可别甭管聪明与愚蠢之分。 我还是比较幸运，甭用太过在意，尽管面对园林绿化阡陌交错、不辨西东的横冲直撞，胡乱穿插，走到那是那，反正春阳普照我，鸟鸣啁啾我，绿肺树木葱茏郁围我，胡穿乱逛均不会走丢，何必在乎于如诗如画风景中，去觅寻对错。 可不，被一袅袅娉婷、姿容秀美姑娘导引，莅临于烟月湖畔。虽说湖面宽泛有限，一望水却很深，但湖面景色可真不赖，用清纯素颜美女形容正好适合。惟见蔚蓝天幕，光线临湖，烟翠碧色，夹湖繁树林密，几爿农家乐临湖而建，临水而居，站立其中，可有鱼儿嬉戏于水；石拱之桥，烟柳裱画，水声淙淙响彻，桥下流动之水，鹅卵石清晰可觅，虽不见鱼虾，但水的飞花碎玉，也是蛮有嚼头，味道纯正，风景这边独好。 斓，鸟语花香。

3.对符合相关部门要求、需保留的农业设施、“农家乐”经相关职能部门登记认可的（这是基于满足农业生产和支持农村经济发展的需要）；

4.无土地证的工业厂房将列入城镇低效用地再开发范围可补证的（中央出台的城镇低效用地再开发政策，允许一部分历史遗留用地，主要是工业用地，可以补证，前提是要符合规划，接受处罚，并补缴一定的土地出让金，既然能补，所以就不必拆除）；

5.农村住房周边的附属用房、房屋天井里搭建的建筑、搭建的阳光房等未侵占公共部位、不影响市容市貌、无相邻权纠纷的（这也不难理解，这些违章建筑违法的性质不是很严重，且不影响公共利益和他人利益）

6.建设特色小镇有哪些土地政策和用地指标

中央层面的政策：

《国务院关于深入推进新型城镇化建设的若干意见》中的第6条“完善土地利用机制”为解决特色小镇用地问题指出4条解决路径：

一是规范推进城镇建设用地增减挂钩；

二是建立城镇低效用地再开发激励机制，允许存量土地使用权人在不违反法律法规、符合相关规划的前提下，按照有关规定经批准后对土地进行再开发；

三是因地制宜推进低丘缓坡地开发；

四是完善集体建设用地经营权和宅基地使用权流转机制。

地方层面的政策

各地建设特色小镇的用地政策不一，举几个例子：

1、重庆特色小镇用地政策

建设用地计划优先安排用地指标。重庆市下达特色小镇示范点建设用地计划专项指标。福建省国土资源厅对每个特色小镇各安排100亩用地指标，新增建设用地计划予以倾斜支持。

2、浙江特色小镇用地政策

奖励和惩罚用地指标。浙江省对如期完成年度规划目标任务的，省里按实际使用指标的50%给予配套奖励，其中信息经济、环保、高端装备制造等产业类特色小镇按60%给予配套奖励；对三年内未达到规划目标任务的，加倍倒扣省奖励的用地指标。

3、福建特色小镇用地政策

A、利用低丘缓坡、滩涂资源和存量建设用地。

B、工矿废弃地复垦利用和城镇低效用地再开发。福建省规定，对工矿厂房、仓储用房进行改建及利用地下空间，提高容积率的，可不再补缴土地价款差额；

C、过渡期按原用途使用土地。福建省规定，在符合相关规划的前提下，经市、县政府批准，利用现有房屋和土地，兴办文化创意、科研、健康养老、工业旅游、现代服务业、“互联网+”等新业态的，可实行继续按原用途和土地权利类型使用土地的过渡期政策，过渡期为5年。

4、内蒙古特色小镇用地政策

内蒙古自治区鼓励农村牧区集体经济组织和农牧民以土地入股、集体建设用地使用权转让、租赁等方式有序地进行农家乐、牧家乐、家庭旅馆、农庄旅游等旅游开发项目试点。

总体来说，建设特色小镇的用地方案还是比较多的，比如：

1、使用存量国有建设用地；

2、圈内农用地办理转用、征收手续后依法提供给具体项目；

3、圈外单独选址建设项目用地；

4、使用国有农用地；

5、直接使用集体建设用地；

6、使用国有未利用地；

7、使用集体未利用地；

8、使用设施农用地；

9、结合土地整治、村庄整治安排用地。

此外，还可以通过市场解决项目用地，如以转让方式取得土地使用权；以股权转让方式取得目标公司控制权，进而实现利用目标土地的目的；以合作开发方式利用目标土地；原有建设用地依法改变用途等土地使用条件或办理出让、租赁等有偿用地手续后，用作发展项目用地。

来源：前瞻产业研究院整理

7.特色小镇用地属于城镇建设用地吗

特色小镇用地政策：

中央层面的政策：

《国务院关于深入推进新型城镇化建设的若干意见》中的第6条“完善土地利用机制”为解决特色小镇用地问题指出4条解决路径：

一是规范推进城镇建设用地增减挂钩；

二是建立城镇低效用地再开发激励机制，允许存量土地使用权人在不违反法律法规、符合相关规划的前提下，按照有关规定经批准后对土地进行再开发；

三是因地制宜推进低丘缓坡地开发；

四是完善集体建设用地经营权和宅基地使用权流转机制。

地方层面的政策

各地建设特色小镇的用地政策不一，举几个例子：

1、重庆特色小镇用地政策

建设用地计划优先安排用地指标。重庆市下达特色小镇示范点建设用地计划专项指标。福建省国土资源厅对每个特色小镇各安排100亩用地指标，新增建设用地计划予以倾斜支持。

2、浙江特色小镇用地政策

奖励和惩罚用地指标。浙江省对如期完成年度规划目标任务的，省里按实际使用指标的50%给予配套奖励，其中信息经济、环保、高端装备制造等产业类特色小镇按60%给予配套奖励；对三年内未达到规划目标任务的，加倍倒扣省奖励的用地指标。

3、福建特色小镇用地政策

A、利用低丘缓坡、滩涂资源和存量建设用地。

B、工矿废弃地复垦利用和城镇低效用地再开发。福建省规定，对工矿厂房、仓储用房进行改建及利用地下空间，提高容积率的，可不再补缴土地价款差额；

C、过渡期按原用途使用土地。福建省规定，在符合相关规划的前提下，经市、县政府批准，利用现有房屋和土地，兴办文化创意、科研、健康养老、工业旅游、现代服务业、“互联网+”等新业态的，可实行继续按原用途和土地权利类型使用土地的过渡期政策，过渡期为5年。

4、内蒙古特色小镇用地政策

内蒙古自治区鼓励农村牧区集体经济组织和农牧民以土地入股、集体建设用地使用权转让、租赁等方式有序地进行农家乐、牧家乐、家庭旅馆、农庄旅游等旅游开发项目试点。

总体来说，建设特色小镇的用地方案还是比较多的，比如：

1、使用存量国有建设用地；

2、圈内农用地办理转用、征收手续后依法提供给具体项目；

3、圈外单独选址建设项目用地；

4、使用国有农用地；

5、直接使用集体建设用地；

6、使用国有未利用地；

7、使用集体未利用地；

8、使用设施农用地；

9、结合土地整治、村庄整治安排用地。

此外，还可以通过市场解决项目用地，如以转让方式取得土地使用权；以股权转让方式取得目标公司控制权，进而实现利用目标土地的目的；以合作开发方式利用目标土地；原有建设用地依法改变用途等土地使用条件或办理出让、租赁等有偿用地手续后，用作发展项目用地。

来源：前瞻产业研究院整理

8.关于深入推进城镇低效用地再开发的指导意见（试行）

近日，中央全面深化改革领导小组、国务院审定了《关于深入推进城镇低效用地再开发的指导意见（试行）》（以下简称《指导意见》），并于11月11日由国土资源部印发实施。

这一《指导意见》的下发，或引发城市建设新一轮高潮。该《指导意见》分为五个主要部分。

一是提出了城镇低效用地再开发的指导思想、基本原则和总体目标。力求做到土地集约利用水平明显提高，城镇建设用地有效供给得到增强；城镇用地结构明显优化，产业转型升级逐渐加快，投资消费有效增长；城镇基础设施和公共服务设施明显改善，城镇化质量显著提高，经济社会可持续发展能力不断提升。

二是明确内涵，充分发挥专项规划的统领作用。要求各市县人民政府结合地方实际，提出低效用地的具体认定标准，做好调查摸底、标图建库和项目实施方案编制等基础工作。

重点组织编制低效用地再开发专项规划，加强规划对开发规模、布局、用途、时序的统领。 三是制定了激励措施。

主要5个方面：一是鼓励原国有土地使用权人自主或联合改造开发，二是积极引导城中村集体建设用地改造开发，三是鼓励产业转型升级优化用地结构，四是鼓励集中成片开发，五是加强公共设施和民生项目建设。